水生态安全是指人们在获得安全用水的设施和经济效益的过程中所获得的水既满足生活和生产的需要，又使自然环境得到妥善保护的一种社会状态，是水生态资源、水生态环境和水生态灾害的综合效应，兼有自然、社会、经济和人文的属性。水生态安全包括三个方面：一是水生态安全的自然属性，即产生水生态安全问题的直接因生态安全的社会经济属性，即水生态安全问题的承受体是人类及其活动所在的社会与各种资源的集合；三是水生态安全的人文属性，即安全载体对安全因子的感受，是人群在安全因子作用到安全载体时的安全感。
   随着我国社会经济的快速发展，水生态安全面临着来自人口增长、城市化、污染和气候变化等多方面的严重压力，水生态安全面临的形势十分严峻。水资源管理是否科学合理，事关我国经济社会发展全局，不仅关系到防洪安全、供水安全、粮食安全，而且关系到经济安全、生态安全、国家安全。中共十九大报告捕绘出了新时代我国生态文明建设的宏伟蓝图和实现美丽中国的战略路径，要求到2035年基本实现美丽中国目标，对生态文明建设和环境保护提出一系列新目标、新部署、新要求，推进绿色发展、着力解决突出环境问题、加大生态系统保护力度、改革生态环境监管体制等，这对我国水生态安全建设提出了更高要求。    
我国在水生态安全方面所取得的建设成就
   用水结构优化，用水效率及水质不断提升
   用水结构明显优化，生态和生活用水所占比例有所上升，农业、工业用水比例有所下降。2016年全国用水总量6040.2亿立方米，比2015年减少63.O亿立方米，其中，生活用水821.6亿立方米，比2015年增加28.1亿立方米，占用水总量的13.6％；人工生态环境补水142.6亿立方米，较2015年增加19.9亿立方米，占用水总量的2.4％1工业用水1308.0亿立方米，较2015年减少26.8亿立方米，占用水总量的21.6％；农业用水3768.0 亿立方米，较2015年减少84.2亿立方米，占用水总量的62.4％。
    随着产业布局和经济结构调整、技术进步与产业优化升级、用水管理和节水技术的提高，水资源利用效率明显提高。2016年全国万元国内生产总值用水量为81立方米，比2015年减少9立方米；万元工业增加值用水量为52.8立方米；耕地实际灌溉亩均用水量380立方米，比2015年亩均减少14立方米；农田灌溉水有效利用系数0.542，比2015年的O.536有所提高。
在水质方面，污水排放达标率不断提升，饮用水标准不断提高，近海海域水质明显好转。城市污水处理率从2006年的55.7％提高到2016年的91.9％。全国城市污水处理厂从2006年的815座增加到2016年的1944座。2016年，338个地级及以上城市897个在用集中式生活饮用水水源监测断面(点位)中，有811个全年均达标，占90.4％。近海海域水质情况不断提升，2016年近海IV类和劣IV类水质占比为16.3%，比2011年降低了4.2个百分点。
   水生态安全相关制度不断完善
   我国近年在生态文明建设、水污染防治等方面出台了一系列相关规划、文件及规章制度，为生态文明建设以及水污染防治等方面提供了一系列制度保障。
   2016年中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《生态文明建设目标评价考核办法》，随后，国家发展改革委、国家统计局、环保部、中央组织部联合印发了《生态文明建设考核目标体系》和《绿色发展指标体系》，作为生态文明建设评价考核的依据。2017年3月，财政部、环保部联合印发《水污染防治专项资金绩效评价办法》，以强化水污染防治专项资金管理，提高资金使用的规范性、安全性和有效性。
   环保部、国家发展改革委、水利部联合印发了《重点流域水污染防治规划(2016—2020年)》，规划坚持山水林田湖草整体保护和水资源、水生态和水环境“三水统筹”的系统思维，以控制单元为基础明确流域分区、分级、分类管理的差异化要求，为各地水污染防治工作提供指南。十二届全国人大常委会第二十八次会议表决通过了《关于修改水污染防治法的决定》，共作出55处重大修改，更加明确了各级政府的水环境质量责任，实施总量控制制度和排污许可制度，加大农业面源污染防治以及对违法行为的惩治力度。环保部发布了《关于做好国家地表水环境质量监测事权上收工作的通知》，对我国地表水环境质量监测事权上收的基本情况进行了详细规定，其对实现监测数据实时共享和信息公开，对地表水监测提供重要支撑。
   在流域政策方面，2016年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于全面推行河长制的意见》，正式提出在全国范围内实施河长制。2017年11月20日，十九届中央全面深化改革领导小组第一次会议通过了《关于在湖泊实施湖长制的指导意见》，坚持“一湖一策”，全面建立省、市、县、乡四级湖长制，明确要求在2018年年底前在全国湖泊全面建立湖长制，湖长制的推行将使河长制得到更好的衔接。2017年全面推行河长制取得重大进展，省市县乡四级工作方案全部出台，6项配套制度基本建立，设立乡级及以上河长31万名、村级河长62万名。
《环境保护税法》2018年1月1日起在全国范围内实施，该法是我国第一部专门促进生态文明建设、体现“绿色税制”的法律。中共中央办公厅、国务院办公厅印发《生态环境损害赔偿制度改革方案》，明确自2018年1月1日起，在全国试行生态环境损害赔偿制度，到2020年，力争在全国范围内初步构建责任明确、途径畅通、技术规范障有力、赔偿到位、修复有效的生态环境损害赔偿制度。
水生态管理理念和方式不断提高
我国水资源管理经历了多个阶段，从简单到复杂、由传统管理到现代管理、由粗放管理到精细化管理，经历了由政府主导的计划经济管理管理体制向宏观计划配置和市场主导的微观市场调节管理体制转变，由注重行政区域管理到强调流域管理与行政区域管理相结合的管理体制转变，由一般“就水论水”的狭义水资源管理向涵盖水环境和水生态管理的广义水资源管理过程转变。当前，水资源管理的趋势正逐步走向水资源综合管理和可持续管理，最大限度地实现流域水资源利用的经济高效性、环境完整性和社会公平性的水资源管理目标。社会发展由以经济为导向转变为以生态环境为导向，城市规模以区域发展、城市等级定位向以水资源承载力、水生态安全定位转化，由以前分散的河流、绿地和林地建设转变为生态网络的构建，污染治理局部治理转向全局化治理。  
 水生态安全建设方面存在的问题    
我国水生态安全建设虽取得了一定的成就，但总体状况仍不容乐观，水资源短缺、水资源过度开发利用、水质污染与用水浪费、水资源管理方式不合理、水资源制度不完善等情况并存。
水资源匮乏，水质污染严重
从水资源量方面来看，我国面临严重的资源型缺水。水资源总量不足且人均水资源量严重不足，水资源时空分布不均，可利用的淡水资源有限，加上水资源浪费、污染以及气候变暖、降水减少等原因，加剧了水资源短缺的危机。按照国际公认的标准，人均水资源低于3000立方米为轻度缺水，低于2000立方米为中度缺水，低于1000立方米为重度缺水，低于500立方米为极度缺水。2016年全国人均水资源量为2354.92立方米，人均综合用水量438立方米，因此我国总体属于轻度到中度缺水，人均水资源及淡水资源量严重缺乏。
 对水资源过度开发利用。随着社会的发展，工业化、城镇化进程加快，人类生产和生活用水量剧增，随着人口的增长和人民生活水平的提高，对水资源供应造成的压力日益加大，年用水量整体呈现递增趋势。2016年全国城镇人均生活用水量(含公共用水)0.22立方米／天，农村居民人均生活用水量0.086立方米／天。
人均水资源量低，水质污染严重，可饮用水资源量极为有限。2016年我国Ⅳ类、V类及劣 V类水体在地表水、湖泊、水库、省界断面水质中占比分别高达32.3％、76.3％、12.5％、32.9％。而流域地下水水质监测井中2104个测站监测数据显示，地下水质量较差和极差的测站比例高达77.3％，近海不同海域污染差异大，部分区域污染依然严重。
生物多样性面临挑战
大量的水利工程建设带来了巨大的经济效益，也带来了对生物多样性的巨大挑战。如大坝的建设会影响附近野生动物的栖息地和觅食地，大坝的水位提升，导致部分鱼类的繁殖环境丧失。除此之外，水库淹没区与浸没区还会导致原有植被的死亡，库区周围农田、森林和草原的营养物质随降雨流入水体，改变水质，对水生物产生影响。
同时，水质污染、富营养化亦会导致水生态系统失衡，会导致蓝藻肆虐，使水体溶解氧量下降，从而引发鱼类以及其他生物死亡，会极大影响部分区域水产养殖业的发展，造成巨大的生态和经济损失。
水治理基础设施依然薄弱
我国城市污水集中处理率虽然逐年提高，由2006年的43.06％上升为2015年的88％，而农村、乡镇污水、垃圾处理却由于基础设施建设严重滞后而极少进行集中处理规划，其污水直排、垃圾乱堆等问题十分普遍。2016年全国节水设施投资29.5亿元，比2011—2015年的5年平均投资额增长了21.46％，但城镇管网漏损率仍居高不下，2011—2015各年全国城镇管网漏损率均接近13％。现代城市依旧缺乏完善的应对暴雨洪灾的系统，部分地区偶降暴雨仍将威胁人民生命财产安全，造成巨大经济损失。全国农业节水规模化发展程度不高，高效节水灌溉率较低，2012—2015年平均全国节水灌溉面积占耕地面积为22.83％。部分工业行业的生产工艺和关键环节依然用水浪费现象严重，万元工业增加值用水量依然较高。
城镇化是我国现代社会发展的重要趋势，同时也使水资源消耗逐渐向大城市集中，导致其供水缺口加大、卫生条件恶化，从而引起水资源区域布局的巨大变化。几十年的调水实践中，各城市虽解决了一些水问题，但各调水城市的生态环境也付出了沉重代价，并且由于缺乏调水补偿机制的统一性、规范性，也遗留了不少待解决的问题。部分区域管理不严，导致围湖占湖、拦坝筑堤、侵占岸线、毁坏湿地、违法填海等水生态、水环境破坏问题频发。工业污染问题仍然较为突出，一些工业园区成了污染排放集中区，许多地方“散乱污”企业量大面广、污染严重。
水生态安全制度不够完善
我国许多法律与水生态安全相关，但不同的法律侧重不同，因此存在职责不明确、监管手段少、已有法规执行难度大、相关措施落实不到位等问题。水管理部门较多，存在职责分工不明、管理效果差、信息资源不共享、资源浪费严重等问题。如目前环保部和水利部各自在水资源监测方面拥有不同的体系，虽然两部门分别在监测和管理及信息公开方面均尽职尽责，但依旧无法解决水资源管理困境。
社会公众参与制度不健全，公众参与积极性不高。政府信息公开制度并未完善，水生态安全信息公开非常有限，公众的监督受到极大限制。公众对水生态安全方面的法律了解有限，不能依法维护自己的合法权益。由于我国在公众参与水生态安全监督缺乏激励机制，导致公众可能对某些不合理行为视而不见。社会公众发现水生态安全问题，其监督行为会受到权力等因素的制约，不愿或不敢检举，或者因没有合适的渠道检举而放弃。现行的河长制、湖长制具有政府单边治理的色彩，企业和第三方的参与度较低。应注意建立激励以长效的市场机制。同时河长制治理河流的方式全局思维不强，可能导致治理效果不明显。
   水生态安全评价体系不够完善    
   现有关于水生态文明以及水污染方面的评价体系均无法准确衡量水生态环境产生的风险大小，因此需对水生态安全重新构建评价体系。现有部分关于水生态安全评价建立了水生态安全评价体系及标准，并进行了实证研究，其指标在体现流域完整性、评估数据收集的便利性等方面有一定优势，但其均并未考虑到水生态安全的人文因素，即水生态的人民满意度。因此需进一步完善、统一水生态安全评价指标体系，构建流域水生态安全评估框架，评估流域水生态安全状况，从而达到预防水生态风险的目标。
水生态安全建设方案
   强化推进节水技术及基础设施建设
   以绿色发展为目标，严格供水及用水管理，推动不同行业节水生产。农业生产节水潜力巨大，应大力推广节水技术，提高我国农业用水效率。工业节水可以通过产业升级、提高水生产效率或减少工业用水量来实现。如通过更新用水设备、改进生产工艺以提高水生产效率；通过推广节水器具、提高工业用水重复率以减少工业用水量。服务业节水可以通过严格限制高耗水服务业用水来实现，对洗浴、洗车等行业实行特种用水价格，并对其进行严格监督。
   城市节水可以提高城市水资源承载力，降低水资源缺口。对于城镇生活节水，可以开展绿色建筑行动，面积超过一定规模的新建住房和公共建筑应当安装中水设施，老旧住房也应逐步更新老旧设备，实施中水利用改造，鼓励并引导居民小区将中水用于冲厕、小区绿化等。推进城镇供水管网改造，加快对使用年限超过50 年、材质落后和受损失修的供水管网进行更新改造，减少供水管网“跑冒滴漏”和“爆管”等情况的发生。完善供水管网检漏制度，设立检漏监控系统，加强漏损控制管理，到2035年将全国城市公共供水管网漏损率控制在7％以内。改善城市排水系统，提高城市预防洪灾的能力。强制普及家庭节水器具，严格检查新建用水设施，做到达到标准才可使用，强化累进制水价制度。    
   严格管理饮用水安全。确立饮用水安全的相关法律来保障饮用水安全，并强制全面公开饮用水安全的相关信息，实施从水源到使用的全过程监管，设置网络互动平台，有效利用社会舆论进行监督，倒逼企业的加强责任感，确保饮用水安全。    
   严格控制地下水开采利用。农村受经济交通等各方面的限制，打井取水已成为普遍现象，且在许多城市和工矿区在缺水后也会过度开采地下水，地下水过度开采会导致地面沉降，威胁民众生存环境和财产安全。此外还要严格控制地下水污染源，从农业面源污染、工业污染源等源头控制污染源，以控制地下水污染。地下水污染具有不可逆性，治理难度极大，且其是许多城市以及广大农村地区的饮用水水源。    
   对近海海域水质较差的区域进行集中治理，严格控制附近入海口水质。尤其是Ⅳ类海水和劣Ⅳ类海水主要集中的上海、浙江、深圳等区域。  
   完善水生态制度体系建设    
   加强水生态安全管理，完善水生态安全制度体系建设。要理顺水资源管理机制，建立统一完善的水资源综合管理体系。水资源管理不能依附于各部门，应该在统一框架下实现管理，明确追责主体，以实现互相监督。需有效衔接排污许可与总量、环境保护税、排污权交易、环境统计等制度衔接，并且完善水生态安全信息化平台建设工作。需强制要求各类排污企业披露关于水生态安全方面的信息，积极开展全国水生态安全信息平台与其他环境保护、水资源管理平台横向和纵向对接，大幅提高环境监管、决策信息化水平。加强社会公众参与机制建设，为社会公众提供举报平台，并进行宣传，同时需在各相关水资源管理部门引入不同用水主体的代表为水决策提供参考意见或参与水决策。
   在大力建设生态文明的新时代，应将水文化建设提上日程，水文化建设需要建立相应的理论体系，并向大众进行普及，建议从小进行水资源使用教育，将日常用水优良习惯印制成册作为小学必修课教材，并加强学校水资源管理，将理论与实际行动相结合。
   完善水生态安全评价指标体系
   进一步完善水生态安全评价体系，该评价体系的特征是能够体现水量安全、水质安全、社会安全及自然安全多方面的综合指标体系。其中水量安全包括水资源总量、水资源利用水平、农业水资源利用、工业水资源利用、城镇生活用水资源利用，其指标包括利用量与利用效率等。水质安全包括饮用水质量，江河湖泊、近岸海域等地表水质量，地下水质量，水污染治理。其指标包括一些重要污染物(如化学需氧量排放量、氨氮排放量、五日生化需氧量排放量等)治理指标，以及环境治理投入力度指标等。社会安全包括社会公众对水生态治理工作满意度，重点反映公众对水生态环境质量的满意程度。自然安全主要包括流域生物多样性指标等。
   基于科学合理的评价体系，建立水生态安全监测预警系统，以保证我国社会、经济、自然全面可持续发展。
   完善生态补偿相关制度
   建立市场化、多元化生态补偿机制。补偿范围从单一领域补偿延伸至综合补偿，补偿尺度从省内补偿扩展到跨省补偿，补偿方式从资金补偿转变为多元化补偿。扩大补偿资金使用范围，增加对企业、渔民、林农、生态移民等生态保护者补偿，解决部分生态移民、环境质量维护和监管日常运营资金的问题。
   深化河长制、湖长制机制建设。完善市场机制，建立河长制的长效机制，使各区域的河长转变为利益相关者的企业或者居民群体代表，各区域河长可以通过水资源信息平台实时查询自己管辖的区域的水质情况，若发现水问题即可进行谈判交易，以维持水源地绿色发展，保护水源安全。随着新安江流域水环境补偿试点的完成，未来应继续完善和加强制度顶层设计，健全补偿长效机制。推进生态补偿制度与损害赔偿制度相结合，促进生态补偿制度的完善发展。将生态补偿机制作为我国流域综合治理的重要手段，推进森林、草原、湿地、耕地等其他领域的生态保护补偿机制。
   对于多项水环境管理制度交叉、重复问题，应明确执行主体及追责主体，并制定相应的激励及惩罚政策，以调动管理积极性，降低寻租可能性。在不同部门中引入高素质的利益相关者代表，进行辅助决策并监督，代表的行为受广大群众监督。
结   语
   水生态安全战略是长期的，支撑着中国经济社会可持续发展及健康，是应对我国水危机、保障水安全的必经之路，水生态安全建设不可能一蹴而就，新时代下我国仍然面临着许多待发现和待解决的水生态安全难题，要解决这些问题，不仅依靠科技创新，还要依靠水管理的体制与制度创新，这样才能实现“美丽中国”建设的目标。